Reklama zewnętrzna, pas drogowy i przepisy prawa

Zdjęcie royalty free z Fotolia

Pojęcie pasa drogowego jest w polskich przepisach zdefiniowane i z tej definicji wynikają pewne skutki dla reklamy. Ważne jest, że skutki owe mogą dotknąć zarówno firmy oferujące powierzchnie reklamowe w pasie drogowym, jak i firmy reklamujące w tym miejscu swoje produkty i usługi.

Do przeanalizowania przepisów i wyroków sądów oraz napisania tego artykułu, skłoniły mnie refleksje w związku z niektórymi kampaniami reklamowymi w przestrzeni publicznej, a szczególnie z reakcjami na informacje o kontrowersjach wokół lokalizacji nośnika, na których reklamy były umieszczane. Kontrowersje mogą wynikać z faktu, że nie zawsze reklamodawca wie, gdzie dokładnie mieści się nośnik, na którym będzie prezentowana jego reklama oraz jakie skutki może mieć fakt, że jest to akurat pas drogowy.

Reklamy mogą przybierać różną formę. Zgodnie z art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych* reklamą są umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym**, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym***, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody****. Niniejsza definicja oznacza, iż reklamą są nie tylko wszelkie przekazy na np. banerach, plakatach, parasolach, gablotach, witrynach ale również reklamą są tablice i urządzenia reklamowe.

Nie każda reklama przy drodze publicznej jest reklamą znajdującą się w pasie drogowym. Reklamy w pasie drogowym stanowią pewien procent wszystkich reklam usytuowanych przy drogach publicznych. Na przykład – na 400 powierzchni reklamowych w sieci Motorway 12x4m należącej do Jet Line, tylko dwie powierzchnie mieszczą się w pasie drogowym, na podstawie adekwatnej decyzji administracyjnej.

Netflix „zamknął” człowieka w billboardzie nad Los Angeles

Czym jest pas drogowy? Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Usytuowanie reklamy na jednym z elementów pasa drogowego np. jezdni, chodniku, poboczu, zjeździe – wymaga zgody zarządcy drogi wydanej w formie decyzji administracyjnej.

W niniejszym artykule skoncentrowałam się na reklamach, umieszczonych na tablicach reklamowych, których definicja zgodnie z art. 2 ust. 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brzmi następująco: tablica reklamowa – przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Tablicą reklamową są zatem – poza wyszczególnionymi pozycjami typu reklama na rusztowaniu – również przedmioty przeznaczone do ekspozycji bądź służące ekspozycji reklamy. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego wyraz „przeznaczyć” oznacza „określić z góry cel, któremu ma służyć”. Oznacza to, iż tablicą reklamową są powierzchnie stricte przystosowane pod ekspozycje reklam, niezależnie od tego, czy reklama faktycznie się na niej znajduje czy nie. Fakt istnienia reklamy na takiej powierzchni nie ma bowiem znaczenia w kwestii przypisania takiej powierzchni przymiotu tablicy reklamowej.

Poniżej przykładowe zdjęcia tablic reklamowych umieszczonych w pasie drogowym.

Reklama umieszczona na rusztowaniu przyległym do budynku
 

Reklama umieszczona na ogrodzeniu

Reklama umieszczona na wolnostojącym rusztowaniu

Reklama umieszczona na nośniku służącym ekspozycji reklamy

Wszystkie cztery obiekty z powyższych zdjęć, na których umieszczone zostały reklamy, należy zakwalifikować jako tablice reklamowe. Nie wszystkie jednak obiekty stały się tablicami reklamowymi w tym samym momencie.

Obiekty ze zdjęć nr 1 i nr 2 stały się przedmiotami służącymi ekspozycji reklam, czyli tablicami reklamowymi w momencie umieszczenia na nich reklamy. Ustawodawca ponadto w definicji wyszczególnia, iż tablicą reklamową jest w szczególności reklama umieszczona na rusztowaniu, ogrodzeniu itp.

Obiekty ze zdjęć nr 3 i nr 4, jako przedmioty stricte przeznaczone pod ekspozycję reklam, stały się tablicami reklamowymi w momencie ich wybudowania. Konstrukcje te, niezależnie od istnienia na nich reklamy, zakwalifikować należy jako tablicę reklamową. Moment kwalifikacji przedmiotu za tablicę reklamową jest bardzo istotny, gdyż zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, umieszczenie tablicy reklamowej (która jest reklamą zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 13 ustawy o drogach publicznych ) w pasie drogowym wymaga zgody zarządcy drogi wydawanej w formie decyzji administracyjnej.

Brak zgody skutkuje nałożeniem kary pieniężnej. Za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi albo za zajęcie powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy, zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego.

Przykład:

Opłata za umieszczenie podświetlonej reklamy formatu 12x4m w Warszawie, w dzielnicy Żoliborz, w pasie drogowym drogi krajowej przez okres 30 dni wynosi 7.488,00 PLN.

Poniżej wyliczenie:

48 (liczba metrów kwadratowych) x 30 (liczba dni zajmowania pasa drogowego) x 5,20 (stawka opłaty za zajęcie 1m 2 pasa drogowego ustalonej przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy w formie uchwały)*****.

Tymczasem w sytuacji nielegalnego zajęcia pasa drogowego pod powyższą reklamę kara wynosiłaby 74.880,00 PLN.

Odniesienie do zdjęć nr 1 i nr 2

Należy dokonać wyraźnego rozgraniczenia pomiędzy umieszczeniem w pasie drogowym drogi publicznej rusztowania bądź ogrodzenia, a umieszczeniem w tym pasie reklamy – z wykorzystaniem wspomnianego rusztowania bądź ogrodzenia. 

Zgodnie z art. 40ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych****** zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Oznacza to, iż należy uzyskać odrębne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod rusztowanie/ogrodzenie oraz odrębne na reklamę na nim umieszczoną.

Wyróżnione działania rodzą odrębną od siebie odpowiedzialność administracyjną (o ile nastąpiły bez zgody zarządcy drogi), która winna być przedmiotem odrębnych postępowań, w których legitymacja bierna będzie przysługiwała innym podmiotom. Podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi w celu umieszczenia rusztowania bądź ogrodzenia jest właściciel rusztowania lub ogrodzenia.

Kto jest natomiast podmiotem odpowiedzialnym w takiej sytuacji za umieszczenie reklamy na rusztowaniu/ogrodzeniu? Ustawodawca, regulując tę odpowiedzialność, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi ów podmiot miałby się charakteryzować. W konsekwencji musimy się posiłkować tezami zawartymi w ugruntowanym już orzecznictwie, zgodnie z którym podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego pod reklamę będzie podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym – co do zasady – będzie to podmiot, na którego rzecz reklama została umieszczona w pasie drogowym, czyli właściciel reklamy******* (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 9 czerwca 2015 r., sygn.. akt III SA/Po 670/14).

Kwestii tej nie jest przy tym władna zmienić umowa np. umowa najmu konstrukcji metalowej. Umowa jako instrument prawa cywilnego – co do zasady* – wiąże tylko strony, które ją zawarły i nie zwalnia od odpowiedzialności administracyjnej z tytułu umieszczenia w pasie drogowym spornej reklamy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08, z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10). Oznacza to, iż pomimo zawarcia w umowie najmu klauzul przerzucających odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego pod reklamę na wynajmującego (właściciela konstrukcji metalowej), to właściciel reklamy stanie się podmiotem postępowania o nielegalne zajęcie pasa drogowego pod reklamę.

„Okoliczność, że umieszczenie reklamy następuje nie na „własnych” elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników (w przedmiotowej sprawie metalowej konstrukcji) nie powoduje, iż sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego. (…)Spółka akcentowała, iż była najemcą wyłącznie powierzchni na konstrukcji metalowej, do której doczepiła powyższy baner materiałowy a nie miejsca na działce czy też samego obiektu obejmującego tę konstrukcję, wywodząc z tego, że nie powinna być adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W świetle powyższych rozważań stanowisko wnoszącej skargę kasacyjną nie może być uznane za prawidłowe (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2015r., sygn. akt II GSK 865/14)

Podsumowując: przeprowadzenie ekspozycji reklamy na takim rusztowaniu bądź ogrodzeniu wiąże się dla podmiotu, na rzecz którego reklama została zawieszona****** z obowiązkiem uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego pod reklamę oraz dokonania stosownej opłaty.

Odniesienie do zdjęcia nr 3

Wolnostojący nośnik reklamowy na rusztowaniu niezależnie od umieszczenia na nim reklamy spełnia przesłanki kwalifikujące je jako przedmiot przeznaczony pod ekspozycję reklamy. Oznacza to, iż obiekt ten w momencie wybudowania stał się tablicą reklamową, a co za tym idzie właściciel zobowiązany był przed jego powstaniem do uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego pod reklamę i dokonania stosownej opłaty. Umieszczenie na niniejszym nośniku plakatu reklamowego/reklamy nie wymaga uzyskania kolejnej zgody na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, gdyż takowa zgoda została uzyskana przez właściciela nośnika (zakładając, iż właściciel nośnika działa legalnie). W tym przypadku zastosowanie będą mieć informacje zawarte w Odniesieniu do zdjęcia nr 4.

Praktyki są jednak różne. Część firm próbując obejść wysokie koszty związane z zajęciem pasa drogowego pod reklamę, występuje do zarządcy drogi z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie rusztowania bądź innych obiektów, nie wspominając o faktycznym celu, w którym to rusztowanie buduje.

Jednakże każdorazowe umieszczenie reklamy na tego typu obiekcie, np. rusztowaniu, wymaga uzyskania odrębnej decyzji na zajęcie pasa drogowego pod reklamę przez podmiot, na rzecz którego reklama została zawieszona******, nie zaś właściciela rusztowania. W tym przypadku zastosowanie będą mieć informacje zawarte w odniesieniu do zdjęcia nr 1, 2.

Co to znaczy w praktyce? To znaczy, że to firma reklamująca się na rusztowaniu, a nie jego właściciel, może zostać obciążona karą za brak wymaganej zgody na ekspozycję reklamy. Podkreślmy: ekspozycję reklamy, nie fakt istnienia rusztowania.

Odniesienie do zdjęcia nr 4

Wolnostojący nośnik reklamowy niezależnie od umieszczenia na nim reklamy spełnia przesłanki kwalifikujące go jako przedmiot przeznaczony pod ekspozycję reklamy. Oznacza to, iż obiekt ten w momencie wybudowania stał się tablicą reklamową, a co za tym idzie właściciel był zobowiązany przed jego powstaniem do uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego pod reklamę i dokonania stosownej opłaty. Umieszczenie na niniejszym nośniku plakatu reklamowego/reklamy nie wymaga uzyskania kolejnej zgody na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, gdyż takowa zgoda została uzyskana przez właściciela nośnika (zakładając, iż właściciel nośnika działa legalnie).

Podsumowując

Z punktu widzenia Klienta, chcącego przeprowadzić ekspozycję reklamową na obiektach znajdujących się w pasie drogowym, istotne jest więc – przed zawarciem transakcji – poznanie wszystkich warunków ekspozycji, nie tylko obejrzenie zdjęcia z proponowaną lokalizacją i poznania ceny najmu. W przypadku firm oferujących nośniki reklamowe w pasie drogowym i jednocześnie działających zgodnie z przepisami prawa, jest to bardzo proste: wystarczy poprosić firmę o dokument – decyzję administracyjną, na podstawie której dany obiekt zajmuje pas drogowy. Ważne jest zwrócenie uwagi na dwie kluczowe kwestie:

• czas, na jaki zarządca drogi wyraził zgodę na zajęcie pasa drogowego;
• rodzaj obiektu, na jaki została wyrażona zgoda na zajęcie pasa drogowego – pod tablicę reklamową bądź inny obiekt typu rusztowanie itp.

Nie zawsze lokalizacja oraz cena najmu powinna przesądzać o wyborze powierzchni reklamowej umieszczonej w pasie drogowym. Istotne znaczenie ma bowiem to, na jakich zasadach dana konstrukcja zajmuje pas drogowy, gdyż konsekwencje błędnych działań mogą być mocno odczuwalne przez Klientów, zarówno finansowo jak i wizerunkowo.

 

*Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60
**Dz. U. 2015 r. poz. 199, 443 i 774
***Dz. U. 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.4
****Dz. U. 2013 r. poz. 627, z późn. zm.5
*****z dnia 17 marca 2011r. nr XII/200/2011
******Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60
*******Odstępstwem od powyżej zasady może być sytuacja, w której zostanie wykazane, że osobą która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonej reklamy, jest osoba inna niż jej właściciel, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10).